王诗成:论渔政正规化建设的重要性和紧迫性

来源:王诗成   发布时间:2019-09-05 16:44:07 
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现代化渔政管理是全方位的综合管理,是涉及多学科、多方面知识的复杂的系统工程。这一特点对渔政自身建设提出了更新、更高的要求,要适应新的管理形势,必须拥有一支过硬的渔政执法队伍。因此,加强渔政正规化建设是我们的首要任务。

一、渔政正规化建设亟待加强

渔政队伍的正规化程度如何,是衡量渔政管理的质量和执法水平的重要标志之一,也是渔政队伍走向成熟的必然结果。渔政是渔业行政执法机构,它的地位、作用和所担负的任务,决定着这支队伍必须是一支具有严密的组织、严格的执法程序、精良的管理手段及装备、具有较强的指挥能力和战斗能力的独立执法队伍。要做到这一点,就必须像公安等执法部门一样,按照正规化的要求来建设渔政队伍。渔政正规化建设所包含的内容很多、涉及面也很广,包括渔政机构、人员素质、管理手段和设备、渔政内部工作制度、执法程序、法规建设、管理原则等诸多方面的建设,这些方面构成了渔政正规化建设的主要内涵。系统地、全面地开展渔政正规化建设,是保证渔政队伍具有较强的战斗力、生命力,提高渔政执法水平和管理水平的重要措施。笔者认为,应从以下几个方面来理解加强渔政正规化建设的重要性和必要性。

一是渔政队伍经过十几年的发展,已成为一支较强的渔业执法力量,但由于受当时各种条件的制约,渔政队伍在建设阶段初期,没有像公安等执法队伍那样具有严密的组织程序,也没有完善的制度和措施,而是随着工作的开展和事业的发展,一步步成长壮大起来的。因此,在整体建设上,这支年轻的队伍具有很大随意性。随着形势的发展和管理任务的加重,对渔政这支队伍的整体素质提出了更高的要求,在当前的形势下,渔政队伍就不能像开始那样来要求,而应当进行全面的正规化建设,按正规化的要求、标准来建设这支队伍,而且就目前我国整个渔政队伍的状况来看,也已具备了实行正规化建设的条件。

二是从渔政所担负的管理任务和性质来看,它代表着国家监督检查渔业法律法规的贯彻执行,依法查处违法行为,维护渔业生产秩序。从管理的内容来说,既要保护好渔业资源,保证能够合理开发利用渔业资源,又要保护渔业赖以生存的生态环境,做到有计划、有秩序地开发和利用。还要负责维护好渔业生产秩序,建立有秩序、有计划的渔业生产体制,依法管理生产。从管理的范围来看,既要负责海上的管理,保护共性渔业资源,又要负责港口、陆地的管理。从这诸多方面来看,如果渔政队伍没有较高的素质和业务知识,没有较高的理论水平和管理水平,没有计划上的周密性和管理上的科学性,单靠主观随意性和盲目地进行管理,是难以完成所担负的任务的。

三是从渔政队伍的廉政建设来看,渔政机构执行的是经济法规,其主要处罚手段有吊销许可证、没收作业工具、罚款、没收渔获物、责令赔偿损失等,而且还担负着征收渔业资源增殖保护费的任务,直接与钱、财、物打交道,且渔政处罚额度高,自由裁量权大,如果没有一套严密的管理制度和严格的执法程序,是难以保证每一个渔政人员能够秉公执法、廉洁勤政的。渔政人员直接与广大渔民群众打交道,渔政人员的形象直接影响着党和政府在广大渔民群众中的威信。因此,必须用严格的纪律来约束渔政人员的操行,使渔政队伍成为一支公正严明的执法队伍。

从以上几个方面来看,加强渔政正规化建设已经势在必行。

二、渔政正规化建设的主要做法

经过十几年的发展,山东渔政这支年轻的队伍从小到大,由弱到强,逐渐成长起来。据七五末统计数字,全省共有渔政检查员1 800多人,渔政船员500多人,群管人员3 000多人;拥有渔政船()96艘、16 000马力,渔政车102辆,摩托车57辆,通信设备600多部,建立了渔政电子计算机系统,配备了照相机、摄像机以及渔业环境监督、水质化验等设备。通过不断加强,山东省海上有渔政船队,陆地有渔政车队,沿海通信已组成网络,在管理手段上基本能适应复杂的管理任务。在管理体制上形成了以专业队伍为骨干,专管与群管相结合的省、市、县、乡四级渔政管理网络,并经过十几年的管理实践,管理水平不断提高,为进一步搞好山东渔政管理工作打下了良好的基础。

但是进入20世纪90年代以来,随着水产业的飞速发展和形势的变化,渔政管理的任务越来越重,管理的内容也越来越复杂。繁重、复杂的管理任务越来越明显地暴露出渔政队伍自身建设先天存在的问题,也反映出渔政队伍整体素质低、执法能力不足、管理手段落后以及管理方法陈旧等问题,这些问题与现代渔政管理的要求极不适应。为了改变这种状况,我们在分析了山东渔政建设的现状后,提出了从加强渔政队伍的正规化建设入手,尽快提高渔政管理水平的设想,并从以下几个方面加强了渔政正规化建设。

()加强对渔政人员的业务培训

我们把渔政人员的培训作为一项经常性的工作来抓,形成了制度,纳入了计划管理。总的原则是:省负责县正科长、市()副科长和省中心站检查员以上人员的培训;市()负责市、县检查员的培训;县负责乡镇检查员的培训。而且各级每年都举办两期以上学习班,有计划地对渔政人员进行培训,现正在组织人员编写山东渔政培训统一教材,把渔政人员培训工作纳入正常轨道。

()建立监督制约机制

根据山东省渔政执法的具体情况,经省水产局党组研究同意,我们成立了渔政监察审计科。其目的是通过加强内部监督,防止和纠正渔政的不正之风,促进渔政队伍的廉政建设。其主要任务是对全省渔政行业执法情况监督监察,对收费、渔政罚没、财务管理、服装管理等进行监督,并采取与之相配套的措施,如实行渔政挂牌执勤、设立举报制度等。

()清理整顿渔政船

七五期间,山东省渔政船发展到近百艘,由于发展无计划,缺乏科学管理,渔政船布局不合理,设备落后,致使发挥不出应有的作用,而且造成了人力、物力的极大浪费,有的渔政船兼搞生产,与渔政船的作用不相称,影响了渔政的声誉。也由于对渔政船管理区域和管理任务不明确,造成交叉管理,相互争夺地盘,搞地方保护主义,群众意见很大。为此,我们制定了渔政船发展规划,并对现有渔政船进行了清理整顿。坚决取消了兼搞生产的渔政船,对现有的渔政船重新编号,重新登记、发证,对不宜从事管理的进行了淘汰、更新。加强了渔政船建造的宏观管理,建立了严格的渔政船建造审批制度。实行渔政船分级、划区管理,明确了责任分工和管理重点。

()加强渔政人员着装与审批管理

1991年改变了服装供应管理办法,加强了宏观管理和实行严格审批制度,并定期抽查,改变渔政着装随意性,使渔政着装纳入省统一审批计划轨道。我们还借渔政检查员换发新证的机会在全省进行了考试、考核,有1 800人通过了考试,换发了新证,并逐级建立渔政检查员档案。

()加强基层渔政机构和群管队伍的管理

我们从机构性质、名称、隶属关系入手,整顿、理顺了乡镇和水库渔政机构,并发挥基层群管队伍在渔业执法中的作用,坚持走群管结合的路子。

()实行渔政目标化管理

山东省制定了《渔政目标化管理考核标准》,内容包括渔业法规宣传、渔船管理、控制渔船发展、渔业资源费的征收、环保、安全、电信、资源管理等诸方面。把工作任务定期定量进行了逐级分解、层层落实,凡能量化的都予以量化,按目标完成情况来衡量、检验我们的工作。

三、渔政正规化建设面临的问题

就整个渔政现状来看,当前正规化建设需要解决的问题如下:

()机构设置不规范,作用和地位也不一样

全国和省内渔政机构名称不统一,有的叫局,有的叫处、科、站;有的独立于渔业行政主管机构,有的是渔业行政主管部门所属的业务科室;有的是渔政、渔监二合一机构,也有的是生产、渔政一个机构、一套人马,两块牌子。这种状况与渔政执法机构的作用和地位极不相称。

()管理手段落后

由于渔政管理经费还没有列入财政计划,经费来源要靠收取渔业资源费来解决,因此对渔政管理手段的改善难以有具体规划。管理手段一直处于低水平状态,有的财政收入好的,可以争取改善一点,而财政收入差的连正常活动经费都解决不了。目前,我国渔政船有各种各样,而且大部分是生产船型改造的,船速低,设备差,没有统一固定的船型,而渔政船是必需的取证工具,监测、监视手段也不完备,这种状况继续下去,就难以提高渔政管理水平,难以完成所担负的任务。

()人员素质不高

目前,渔政这支队伍的人员组成十分复杂,就山东的情况看,大中专毕业生所占的比例不足20%,干部成分者也不足30%;人员组成中,有干部、有工人,也有合同制工人和临时工,有部分人不具备执法的政治素质和业务素质。特别是随着事业的发展,队伍的新成分增多,这部分人大都没有经过专业培训,政治业务素质比较差,法治观念、群众观念淡薄,致使乱扣乱罚、吃拿卡要、刁难渔民等违纪现象不断发生,影响了渔政的声誉。

()内部监督制约机制不健全

俗话说,正人必先正己。渔政部门是执法监督部门,具有一定的权力。能否正确地行使人民交给的权力,做到秉公执法,公正严明,关键是要建立一支过硬的执法队伍,这就需要在加强对渔政人员的政治思想教育、职业道德教育的同时,加强制度建设,实行自我约束,用制度来规范每一个渔政人员的操行,但目前我国还没有建立起这样一套制约机制。

()渔业法规体系还不完善

国家已颁布了渔业大法——《中华人民共和国渔业法》,但与之相配套的法规体系还没有完全建立起来,有些内容没有进一步细化,在具体执法中存在着法律法规依据不足和执法程序不规范等问题,如对私造渔船的处理、对市场及流通领域的管理、对渔业污染的处理等,往往因法律依据不足而无法执行。

四、渔政正规化建设的主要对策

笔者认为,渔政正规化建设的目标要求可以用10句话来概括:机构规范,手段精良,制度完备,纪律严明,作风过硬,训练有素,精通业务,廉洁勤政,秉公执法,服务渔业。要达到这一目标,应采取以下对策。

()理顺管理体制

渔政机构的设置,应当与其所担负的管理任务和执法地位相统一。从宏观上讲,目前条块结合的渔政管理体制适合中国的国情;从微观上看,渔政机构不规范,政出多门,亟须理顺。总的想法是,在国家大的管理体制没有调整之前,应当树立大渔政的观点,改变目前渔政渔监相分离的状况,沿海省、市、县应成立渔政渔监相统一的管理机构,即集渔政管理、渔港监督、渔业环境保护、渔业安全、渔业电讯于一体,建立在水产主管部门的领导下,又相对独立于水产行政主管部门的渔业执法机构,实现渔政逐步走上以港口为依托,港口、海陆综合管理的轨道。对乡镇大中型水库渔政机构的设置,也应定性、定编、统一名称,以形成中央、省、市、县、乡五级渔政管理网络,并建立村级群管组织,以实现专管与群管相结合的中国式的渔政管理体系。

()加强渔政基础设施建设

渔政管理是一门涉及面广的综合性管理科学,是生产力的一部分,实践已证明,管理的效益是最廉价、最实惠、最长远的效益,而管理手段的好坏直接影响着管理效益。因此,加强渔政基础设施建设,逐步实现管理手段的现代化是渔政正规化建设的一项重要任务。渔政装备不但包括海陆空、交通、监督、监测、取证、通讯手段,还应包括渔政指挥中心、计算机系统的建设和开发利用。国家和省渔政部门应配备海域监测和抢险救生专用直升机,渔政船应根据管理的需要,分不同海域进行定型、定装备,对哪一级机构应配备哪一类的渔政船和监测取证手段应有统一的标准。渔政基础设施建设的经费,要按照现行财政管理体制和渔政工作的特点,采取两条腿走路,一方面按科目报各级财政分别承担,另一方面采取取之于渔,用之于渔的方法,走自己武装自己的路子。财政拨款和收取资源保护费用于手段建设的比例应七三开,即财政拨款为七,保护费为三。

()加强理论研究和培训

渔政理论研究工作是提高宏观决策、宏观控制、增强工作的预见性和主动性的有效途径,也是坚持实事求是思想路线的重要保证。当前渔政工作面临着许多新情况、新问题,需要深入调查研究,改革探索,走出一条适合中国国情的渔政工作的新路子。在教育培训方面,要建立和实行严格的制度。今后对新调入的渔政检查员,应经过半年以上正规、系统的培训,《中华人民共和国渔政检查证》的发放必须经过严格的考试考核,取得合格证书才能上岗执法。要保持渔政队伍的相对稳定,建立渔政干部调离任免双轨制,轮训工作要实行制度化,明确省、市、县的轮训范围和轮训目的要求。要建立渔政专科学校和渔政职业电专班,建立中国渔政管理专业技术资格考试制度,形成合理的渔政教育培训体系,全面提高政治素质和业务素质,以适应队伍建设和繁重管理任务的需要。

()完善内部管理制度

要大力加强渔政队伍的廉政建设,不断地整顿思想、整顿作风、整顿纪律,加强对渔政人员的宗旨教育、法制教育、职业道德教育和反腐蚀教育,提高拒腐防变、遵纪守法的自觉性。要实行两公开一监督制度,建立和完善社会监督机制和内部制约机制,对违法违纪案件,特别是大案要案,要严肃查处,决不护短。对在职的渔政人员要定岗定位,实行渔政岗位责任制和目标管理责任制,层层建立考核制度,按照目标化管理要求,定期对各级渔政工作进行考评,以增强和调动广大渔政人员及各级领导的责任心和积极性。

()严格渔政办案

随着渔业法规体系的完善,对渔政办案的要求越来越高,这就需要我们切实做好两方面工作,一是加强渔业法制建设,健全渔政执法监督机制,逐步实现渔业执法程序规范化,对广大渔政人员不断地进行法制教育,学习国家法律、法规,不断增强法制意识,改善执法环境,提高执法水平;二是要严格渔政办案,广大渔政人员要认真掌握渔业行政违法的法律责任、渔业行政执法的法律依据、渔业的行政处罚程序、渔业行政复议和诉讼以及各种渔业法律文书,使渔政办案逐步正规化、制度化和法制化,成为名副其实的渔业卫士,为水产业的发展保驾护航,做出应有的贡献。

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