王诗成:渔业管理体制与执法体制改革探讨

来源:王诗成   发布时间:2019-09-05 16:42:46 
分享到

渔政管理自恢复建制以来,伴随着改革开放的大潮,在各级人大、政府和水产行政主管部门的领导和重视下,逐步成长壮大起来,在水产生产中发挥了重要作用,有力地促进了水产业的发展。近年来,随着改革开放的深入,水产业对与之息息相关的渔政管理的要求越来越高。如何走具有中国特色的渔政管理路子成为水产界共同关心和探索的问题。最近,笔者参加了对美国海洋渔业管理的考察,就美国政府的海洋渔业管理体制、政策、科研等方面作了详细了解。美国是一个海洋大国,西临太平洋、东濒大西洋、海岸线长达22 680千米,这与拥有渤海、黄海、东海和南海四大海区,海岸线长达18 000千米的我国在渔业地理环境等方面有许多相似之处,本文拟参照、借鉴美国海洋渔业管理的经验,结合我国的实际情况,就改革渔政体制、走具有中国特色的渔政管理路子谈几点看法,供领导决策参考。

一、渔业执法体制与管理现状

十几年来,渔政管理得到了长足发展,在渔业法制建设和渔政机构队伍建设等方面有了突破性的进展。1986年,我国颁布了渔业的根本大法——《中华人民共和国渔业法》,随后又颁布了《中华人民共和国渔业法实施细则》和《中华人民共和国野生动物保护法》等法律,农业部及各省相继发布了部分与渔业法、细则相配套的法规,使我国的水产生产结束了无法可依的历史,基本上纳入了法制轨道,开创了以法兴渔的新局面。在机构建设上,国家主管水产及渔政的行政机关是农业部,并设立了农业部直属的渔政渔港监督管理局(对外称中华人民共和国渔政渔港监督管理局)、渔业船舶检验局,在黄渤海、东海和南海设立了三个海区渔政局,沿海和内陆的省、市自治区和市()、县(市、区)设立了相应的渔政(渔港)机构,主管本辖区内的渔政管理工作。国家对渔业的监督管理实行统一领导,分级管理的原则,国务院划定的机动渔船底拖网禁渔线外侧,属于国家管辖的渔业海域,由国务院渔业行政主管部门及其所属的海区渔政机构管理,禁渔区线内侧的海域,除国家另有规定者外,由毗邻海域的省、市渔业部门管理;重要的、洄游性的共用渔业资源,由国家统一管理;定居性的、小宗的渔业资源,由地方人民政府渔业行政主管部门管理。基本形成了以专管队伍为骨干,以群管队伍为基础,专、群管理相结合的国家、省、市、县、乡五级管理网络。并改善了管理手段,配备了交通、取征、通讯等先进的管理设备,加强了渔政队伍的自身建设,全面提高了管理队伍的素质,据七五末统计数字,全国共有渔政人员8 700名,渔政船()193艘,9.8万多马力,形成一支比较正规的渔业执法队伍。

在此基础上,各级渔政机构认真贯彻、宣传《渔业法》,全面实行捕捞渔业许可证制度,严格执行禁渔期和限制有害渔具、渔法的规定。严格渔船马力指标,展开了对洄游性的大宗资源和地方性资源的全方位监督管理,并在渔业通信、渔港监督、渔业安全、渔业环保等方面做了大量工作,有力地促进和保证了我国渔业生产的持续、健康、稳定的发展。

二、美国的海洋渔业管理现状

1.渔业管理体制与执法

美国的海淡水渔业分别归两个部管,即淡水渔业归联邦内政部国家鱼和野生动物局管,海洋渔业及部分内陆咸水湖归商业部国家海洋渔业局管。美国的渔业总部设执行主任办公室、政策与计划办公室;下设资源保护与管理、国家渔业事务开发和利用、科学与环境、海洋哺乳动物与濒临灭绝种类管理、海洋动物栖息地恢复与保护等6个处。国家海洋渔业局部直接管生产企业,主要是渔业管理和科研两大任务,其主要职责是管理和保护200海里内的水产资源和主要海洋生物的生活环境,检查各项渔业规划,与海岸防卫队共同组织实施和监督渔业资源的管理,参加海洋生物的国际谈判、签约、发放许可证书。总部在全国沿海派出五大区域性渔业管理办公室和四个渔业研究中心。

美国的渔业执法主要分四部分:一是联邦政府渔业总部及五大区域办公室,二是州政府,三是海岸防卫队,四是地方法院。以上四个单位的职责和任务分工明确,互相联系。在海域的管理上,联邦政府和州政府各有侧重,联邦政府管3200海里海域,州政府只管3海里以内海域。执法分为海上执法和陆地执法两部分,海上执法由海岸防卫队进行,陆地执法由国家海洋渔业局官员进行,执行海陆处罚的是地方法院。海岸防卫队直属国家交通部,接受美国总统、国务卿和交通部三方领导,其主要职责是保护海上安全,执行各项有关法规,打击走私、贩毒、海盗。防卫队配备监察艇和飞机。在海上执法,防卫队一般采用两种形式,一种是防卫队直接开具处罚决定,拘留人员;另一种是海洋渔业局派执法官员,在防卫队船上执法。

2。渔业科研

为有效地保护渔业资源,联邦政府投入大量人力物力开展科学研究,把资源保护建立在科学的基础上,他们无论制定某项保护法规,进行某项宏观决策,还是对某个物种环境采取生态工程措施,都要以科学研究为依据。在机构设置上,国家海洋局设立4个渔业研究中心,每个中心下设28个研究所,形成海洋渔业科研网络。综观美国的海洋科研,其力量雄厚,研究重点突出,科研领域也极为广阔,具有很强的针对性和超前性,科研门类齐全,从不同角度回答资源和环境保护等方面的问题。

3.渔区管理理事会

为了发挥民众参与管理的作用,联邦政府法律规定,设立8个区域性渔业管理理事会,其主要职责是组织制定审议渔业管理规划、法规、措施等管理方案建议书,制定本国和外国渔船年度捕捞量和配额。经商业部和联邦政府批准宣布后具有法律效力,然后由国家海洋渔业局和海岸防卫队组织实施。理事会成员主要由四方代表组成,有联邦和州政府的官员、海岸防卫队官员、科研人员和渔民代表,理事会成员人选由州长提名,商业部批准任命。理事会常设机构在各大区域办公室,资金由联邦政府提供。美国还注重发挥民间保护组织的作用,呼吁和监督政府对濒临灭绝物种的保护和对水域污染的治理。

三、渔政管理存在的问题

渔政管理虽然已经成为水产业中的一个重要组成部分,并已取得了较好的成绩,但应该看到它本身还存在着若干问题,这突出表现在:

1.渔业法律、法规不完善,不配套,还形不成完整的法规体系;渔业法制观念淡薄,有法不依、执法不严的现象还严重存在。

2.海洋管理政出多门,各自为政,管理分散,形不成合力。从机构上看,国家设立海洋局,下设三个海区管理分局和数量众多的管区,形成了一个完整的海洋管理体系;沿海又设立若干边防机构,重点管理港口、渔船治安;而农业部的渔政渔港管理又自成体系,网络全国。由于海洋管理的多,缺编缺经费,手段落后,有点经费也让人头吃了,造成人、财、物的极大浪费,导致力量分散,内耗严重,各自为政。

3.管理与科研脱节,渔业管理缺乏科学依据。由于渔业和科研属两个部门管理,加之科研经费不足和科研课题重复,使资源和海域环境的研究成了薄弱环节。同时,国家海洋局有完整的海洋研究体制,由于与生产联系不起来,大量科学研究资料被搁置,造成极大浪费。

4。政府职能还没有从生产指挥型转到管理服务型上来,加之管理与生产统归一个部门管,即监督和被监督置于一家,制约措施由于受长官意志的影响,有一定随意性和灵活性,致使部分地区和单位急功近利,重生产、轻管理以至出现管理为生产让路的短期行为。

5.群众参与渔业监督管理的机制还未形成。

上述问题的长期存在,加上其他原因的影响,导致我国近海资源遭到严重破坏,渔船发展失控,海域污染日趋严重,渔场边界纠纷叠起,海上治安状况恶化等,致使渔业管理任务日益繁重,严重困扰着我国渔业生产的发展。

四、对渔政管理体制改革的几点看法

转变渔业行政主管部门的职能、深化渔业管理体制改革,全面加强对海洋渔业的综合管理,走具有中国特色的渔政管理路子的问题已摆在我们面前。笔者认为,应尽快扭转各级渔业行政主管部门重生产、轻管理的指导思想,使其职能从过去的生产指挥型转变成服务管理型。从国情出发,一方面对长期以来在实践中总结出来的一整套行之有效的渔业法规和保护管理措施要继续执行;另一方面要随着政府职能的转变,即适应小政府、大服务的要求,着手对海洋渔业管理体制改革的探讨研究,特别是应借鉴美国的海洋及渔业管理经验。建议抓好以下几方面工作:

第一,加强渔业法制和执法队伍建设,重视渔业资源的生态保护。应尽快形成以《渔业法》为轴心,其他各类渔业法规相配套的完整的渔业法规体系,为以法治渔、以法兴渔奠定坚实的基础。国家要重视海上执法队伍的建设,要定性、定编,增加管理经费,改善管理手段,提高管理水乎。另外,渔业生态环境日趋恶化,江河湖泊污染严重,致使物种资源量下降,一些水生植物也遭到严重破坏,对此,一方面要改变渔业生产长期以来重开发利用、轻保护的短期行为;另一方面国家和省要加强生态保护措施。鉴于渤海污染严重,赤潮频繁发生,建议把渤海的赤潮防治纳入国家计划,尽早实施渤海综合治理和综合开发工程。赋予渔业管理部门对渔业水域的污染处理权,依法加强对渔业水域生态环境的监督管理。

第二,要着手海洋及渔业管理体制的改革,尽快改变目前海洋与海洋渔业管理机构重叠、政出多门的状况。宜将涉及海洋管理的海洋局、边防局、渔政渔港、船检及科研等部门合并成立海洋管理机构,或仿效美国,不管是三国四方也好,相互配合,各司其责。海洋及渔业主管部门要转变职能,对海洋及其渔业主要从政策、法规、计划等方面进行宏观管理和指导,对于其他凡地方能办的则应坚决把权力放下去。要进一步加强沿海海事法院的建设,世界各国200海里经济专属区的确立,渔业涉外和执法案件将大大增加,当着手充实力量,扩大海事法院的工作范围,为渔业的改革开放创造良好的法制环境。

第三,管理与科研要密切结合起来,使管理建立在科学研究的基础上,增强管理的目的性、可行性,避免盲目性。目前,我国渔业科研力量同美国相比有很大差距,由于经费不足,渔业科研手段落后,研究的领域较狭窄,特别是在基础科学研究如对渔和野生动物保护、生态环境保护及超前性的研究等方面的科研项目很少,这种状况与水产生产的发展不相适应。为此,建议国家着手对海洋局的科研机构与农业部水产科研机构设置进行统筹安排,改变重复研究和科研脱离生产的单打一现象,并适当增加对水产科研经费的投入,改善科研手段,加强水产基础科学研究。并尽快做到以下几点,一是严格生态评估,制止人为地破坏生态环境;二是抓紧水产保护区的研究和建设,抢救和保护濒危灭绝物种;三是制定科学的捕捞量控制办法,保护自然种群的生态平衡;四是加强人工放流增殖的研究步伐,尽快补充水产资源物种数量。鉴于美国水产科技力量比较雄厚,两国间应加强水产科技交流。

第四,借鉴美国建立区域性渔业管理理事会和民间保护组织的好经验,因地制宜地办好地方性渔民协会。要发挥渔民参与管理的作用,增强渔民的法制观念及保护意识和参与管理的责任感,变单纯的部门管理为全社会的管理,变少数人重视保护为多数人重视保护,形成具有中国特色的专业管理与群众管理相结合的渔政管理模式。

19928


Copyright © 2004-2014 hycfw.com Inc. All Rights Reserved. 山东海洋网络科技有限公司 版权所有
用微信扫描二维码
分享至好友和朋友圈
x