王诗成:渔业执法面临的问题与对策

来源:王诗成   发布时间:2019-09-05 16:41:37 
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1979年渔政机构恢复以来,山东省的渔政工作取得了重大进展。渔政队伍从无到有,逐步壮大,已有渔政人员3 000多人,渔政机构逐步健全,渔业法规逐步完善、配套,管理手段逐步得到加强。山东省已有各类渔政船()近百艘,17 000多马力,渔政车110多部,渔政通讯设备也大为改观,初步建立了全省的渔政通信网络。几年来,山东省的渔业资源保护工作取得了明显效果,全省水产品总产量已从1987年以前的全国第三位上升到第二位,到1992年已达248万吨;渔政管理的范围更加广泛,从过去单纯的渔场管理发展到现在资源管理、海上生产秩序管理以及渔业环保、渔业安全、渔业通讯、海难救助等工作的综合性管理,并且在维护国家海洋渔业权益方面取得了较大成绩,查处了一批外籍渔船;同时,渔民的法制观念也大大提高。虽然近年来山东省的渔政工作取得了如此大的成绩,但渔政检查人员在执法过程中也还存在诸多问题,严重影响了山东省渔政队伍的声誉,妨碍了渔政管理工作的正常进行,其主要表现为以下两个方面。

一、客观方面的问题

()渔业法律法规不完善

渔业法律、法规及规章的不完善,导致了渔政检查人员在渔业行政执法过程中无法可依、有法不能依,甚至造成执法不当。这主要表现在:一是实体法不完善,如《渔业法》在“渔业资源的增殖和保护”一章中,第二十一、二十二、二十三、二十四、二十五、二十六、二十七条都具有禁止从事或做某种行为的条款,但在“法律责任”一章中却未规定如违反了前面规定禁止从事的行为而应承担何种法律责任的条款,这就造成了渔政检查人员在执法过程中明知管理相对人从事了法律所明文禁止从事的行为,但却无法对其进行处罚,因为法律未规定违反这种行为所应承担的法律责任,这就出现了有令而不行、有禁而不止的现象。再如有关渔业水域污染案件的处理权问题,《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款规定“国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门,依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理”,也就是说,对于渔政来说只有国家渔政渔港监督部门才有权依照有关法律的规定对渔业水域环境的污染防治实施监督管理,而对于省级以下的各级渔政渔港监督部门来讲,则无权对渔业水域环境污染防治实施监督管理。而且《渔业法》对渔政渔港部门在处理渔业水域环境污染防治方面的职责与权限无任何规定,没有规定即没有这方面的执法权。但是国家环保局在1991年又以(91)环管字第290号《关于授予渔政渔港监督管理部门对渔业水域污染事故调查处理权的通知》授予渔政渔港监督管理部门对渔业水域污染事故调查处理权。但是,这种授权方式是否合法,在各级渔政渔港监督及环保部门引起了极大争议,使国家环保局的授权实际上成了一纸空文。因此,在修改《渔业法》时,有必要对此做出明确规定,以便使渔政检查人员在渔业行政执法时有明确的法律依据。二是程序法不完善,到目前为止,我国的渔业行政执法至今没有一个完整的执法程序规定,而仅仅是由农业部于199221发布了一个《渔业行政处罚程序规定》,算是对渔业行政处罚程序做了一个比较完善的规定,但是对渔业行政执法过程中应遵循的其他程序,如适当告知程序(表明身份、说明处罚理由、告知相对人有何权利、公开要相对人遵守的法律、法规及规章等)、申请复议程序、行政强制执行程序等则无明文规定(如现在有些省级地方性法规中有扣押或没收渔船的规定,这实际是一种行政强制措施,但这种强制措施的执行要遵循什么程序则无规定)。这就使渔业行政执法人员在执行这些规章时无法可循,从而导致侵权事件的发生。

()机构不合理,体制未理顺

《渔业法》第六条第一款规定:县级以上人民政府渔业行政主管部门可以在重要渔业水域、渔港设渔政监督管理机构。这里面有两个问题:一是何为“重要渔业水域、渔港”,因国家对此无明确规定,造成了各级政府及有关人员认识上的不一致,如有的从全省角度考虑认为我管辖的这块渔业水域不重要,但有的从本县角度考虑认为这块渔业水域非常重要,由于考虑问题的角度不同,造成了认识上的不一致,而国家对此又没有明确的划分标准,从而对渔政机构设置就产生了不同的看法。二是“可以”一词,也就是说,县级以上人民政府渔业行政主管部门仅仅是“可以”在重要的渔业水域、渔港设渔政监督管理机构,而并非“必须”或“应当”设,这就导致了全国渔政机构设置上的不统一。正是由于《渔业法》对渔政机构的设置规定的不明确,造成了全国渔政机构设置上的混乱,同样重要的沿海渔业省、市,有的叫渔政局,有的叫渔政处;地位也不一样,有的具有法人资格,有的则不具有法人资格;内陆省、市有的独立出来叫渔政局、渔政处,而有的隶属水产,有的隶属水利、农业局,甚至还有的隶属于畜牧局,或与渔业技术推广部门合署办公。省级如此,县级就更不必说了,五花八门。机构设置上的混乱,也造成了渔业行政执法中的混乱,如在行政诉讼中,有的渔政机构可以直接当被告,有的渔政机构则不能直接当被告,而需要由它的主管机关来当被告,严重影响了渔业执法的权威性。

()管理力量不足

山东省海岸线长3 100多千米,毗邻的近海渔场面积17万平方千米,1991年拥有海洋捕捞机动渔船近3.3万艘,海洋渔业劳力近百万人,另有南四湖和东平湖两大湖泊和大中型水库170多座,小型水库4 200多座,正常降雨年份养鱼水面130多万亩。然而,仅靠山东省现有的渔政检查人员及渔政车、船等装备来管理面积比山东陆地面积还大的海洋渔场及内陆渔业水域显然是不行的。而且,山东省现有的渔政船大多船型较旧,速度不快,适航性差,根本不能适应现代渔业管理的需要。

()法律意识薄弱

虽然《渔业法》颁布实施以来,对广大渔民进行了大规模的宣传教育,使渔民的法律意识有了一定提高,但从整体上看,渔民的法律意识仍十分薄弱。仅从山东省每年组织的亲虾、海蜇和增殖对虾的管理来看,虽然每年在管理前都对渔民进行有关的宣传教育,但违捕现象仍大量发生,而且形式各异,有违反禁渔期、禁渔区的;有无证捕捞的;有使用不合格网具的;还有的擅自收购违规渔船渔获物的;甚至有些渔民使用武力抗拒渔政检查,使正常执行公务的渔政检查人员的人身安全得不到保障。如1991年秋汛查获违捕海蜇、增殖对虾的渔船有1 100多艘次,1992年达到2 000多艘次。虽然渔政检查员对这样多的违规渔船进行了处罚,但并不是所有被处罚的渔民都能主动履行对其的处罚决定,他们既不申请复议,也不起诉,相当数量的处罚决定仍需申请法院来强制执行。并且,在1992年秋季的海蜇管理中甚至出现了辽宁违规渔船渔民持枪抗拒检查,开枪射击我渔政检查船的犯罪事件。造成这些状况的主要原因就是渔民的法律意识淡薄。

二、主观方面的问题

山东省现有渔政检查人员2 155名,其中干部1 139人,占52.8%;中专以上文化程度的有998人,仅占46.3%,而且,有一大批是近几年新增渔政检查人员,由于政治思想教育和业务培训跟不上,素质高低不一,有些渔政检查员法制意识淡薄,政治思想水平较低;违法乱纪现象时有发生,更有极少数渔政检查员以权谋私甚至达到犯罪的境地;另有一些渔政检查员虽然政治思想觉悟较高,但业务素质较低,承担不了渔政管理的任务。由于渔政检查员本身的原因,使他们在行使国家法律赋予他们权力的同时,在主观上存在诸多问题。

()有法不依

这主要表现在:超越职权,滥用职权。在1992年的秋汛对虾和海蜇管理中,有许多渔政检查员对违规渔船的处罚超越了法律、法规和规章规定的范围。如某渔政船在渤海查获一条20马力拖网渔船,按照《黄渤海区关于违反渔业法规行政处罚规定》第七条第一款及第七条第六项规定,对该船应没收渔获物和违法所得,处以8004 000(有从重情节可处4 0006 000)罚款,并可以没收渔具,吊销其捕捞许可证。也就是说,对该违规船的罚款幅度最低应为800元,但我们的渔政检查员只是对其处以200元罚款,而且未没收其渔获物,这显然超越了其职权范围,是一种越权行为,是不符合法律规定的。还有的渔政检查员在执法中,擅自扣留渔民的船民证、身份证,甚至还有扣留汽车驾驶证的现象,这些都是超越职权、滥用职权的违法现象。违反法定程序。法定程序是保证行政机关依法行政的必要条件,是保证行政机关合法有效地进行渔政管理的操作规程,是每个执法人员在进行行政执法中所必须遵守的。但在目前,渔政检查员在依法执行公务时,有许多违反法定程序的现象。如按照农业部《渔业行政处罚程序规定》第九条规定:“渔业执法人员执行公务时应着制服,出示执法证件;按规定不着制服的,应佩戴标志。”但是许多渔政检查员在执行公务时既不着制服,也不出示证件,这不仅违反执法程序,而且还使不法分子假冒渔政检查员进行诈骗活动有了可乘之机。还有的渔政检查员在现场查获违规渔船时,属于当场可以做出处罚决定的,但既不是按一般程序处理,也不是按立案程序处理,而只是扣留其有关证件,但又不开具扣押物品凭证,也不做出处罚决定,只是通知违规人到何地接受处理。造成这种现象的存在,主要有两方面的原因:一是违规渔船太多,现场开具处罚决定书有困难,为防止违规渔船逃避检查不得已而为之。二是少数素质太差的渔政检查员有私心。因为山东省规定,在省统一组织的管理中,凡对违规渔民的行政处罚决定书一经开具,未经省统一研究,任何人不得更改。现场不开决定书,就可使渔民与之“私了”,只要渔民不告,就无法追究。这种行为也是违反执法程序规定的。再如,农业部《渔业捕捞许可证管理办法》第十八条规定:“渔业经营者变更,原发的捕捞许可证作废,按本办法重新申请捕捞许可证。临时捕捞许可证不办理变更事项。”但是,许多县级渔政部门对捕捞许可证中渔业经营者变更的处理,只是加盖变更章,而未按规定重新申领捕捞许可证,甚至临时捕捞许可证也办理变更事项,这也给渔船的正常管理造成了混乱。

()执法不严

主要表现在:任意行使自由裁量权。如在1992年的秋汛对虾、海蜇管理过程中,有许多渔政检查员的处罚决定不是根据违规情节和违规性质做出的,而是根据自己的好恶、是否与本身有关系做出的,这就造成了相同功率的渔船具有相同的违规情节和违规性质,但所受到的处罚却相差甚大,这显然有失公正。事实不清、证据不足。事实不仅包括违规渔船具有违规行为的所有事实,即违规时间、地点、原因、情节、后果、接受查处的态度,而且还包括违规渔船和违规主体的基本情况,即船名号、主机功率大小、隶属单位、经营性质及违规当事人姓名、住址等情况。如果这些搞不清楚,那么事实就很难查清,处罚的证据也就不充分了。例如,山东省在1991年申请青岛海事法院强制执行的100多个案件中,其中因查无此人而被法院裁定终结执行的就有13件,原因就是违规承认书和行政处罚决定书中违规主体填写不清或不准或冒名顶替,法院在调查时,不是村中无此人就是村中无此船,根本无执行对象,导致渔政检查员所做的处罚决定成了一纸空文。再如1991年伏季休渔期间,一对270马力拖网渔船在国家规定的“机动渔船底拖网禁渔区线”内侧海域(黄海)行驶(拖网亦捆扎吊起),舱内有鲜鱼近5 000千克(幼鱼比例符合国家规定,其他手续齐全),如果渔政检查员仅据此就认定其违反禁渔区的规定而对其做出行政处罚,这显然是证据不足。因为按照国务院办公厅转发农牧渔业部关于渔业问题两个文件的通知附件一(有效期自1987年至1991)中第三条“底拖网伏季休渔和定置张网渔业休渔”规定,250马力以上拖网渔船可不执行伏季休渔。也就是说,在禁渔区线外侧海域仍可使用拖网作业。而且该对船也按国家有关规定,在禁渔区线内侧行驶时,将拖网捆扎吊起,因此,渔政检查员只要不是在现场抓获该对船在禁渔区线内侧捕捞,那么,渔政检查员就不能确认该对船违规,对其做出的行政处罚也是错误的,原因就在于证据不足。定性不准。定性不准往往导致适用法律法规及规章错误,那么,据此所做的处罚决定也必然是错误的。如某渔船在渤海湾拖网作业,渔政检查员对其定性只能是违反禁渔区(因为国家规定渤海湾常年禁止拖网作业),而不能对其定性为使用不合格网具。说情风问题。目前,说情风已严重干扰了渔业行政执法工作的正常进行。国务院《行政复议条例》及《山东省实施〈渔业法〉办法》第三十六条已明确规定:“当事人对行政处罚决定不服的,可以在接到处罚通知书之日起十五日内向做出处罚决定机关的上一级机关申请复议;对复议决定不服的,可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知书之日起三十日内直接向人民法院起诉。”如果违规者确实认为所受的行政处罚有错误,完全可以按照法律法规规定,通过正常渠道,向做出处罚决定机关的上一级机关申请复议,或直接向人民法院起诉。但这些违规者或说情者宁愿相信“人情”、“关系”的力量,而不愿意诉诸法律的力量。而且,有许多说情者来自渔政系统内部,身为执法者又反过来为违规者说情。今天,我处罚与你有关系的,你来说情,明天你处罚与我有关系的,我又找你说情,恶性循环,影响极坏,这已成为执法部门的一大恶疾。同样违规,如有“根子”、“门子”,就可以免除或减轻处罚,相反就必须接受处罚,许多干部、渔民,甚至做出处罚决定的渔政检查人员对此十分不满,这也是造成违规渔民迟迟拒缴罚没款的一条重要原因。受处罚后,不是认真检查错误加以改正,而是千方百计托关系找门子来免除处罚,有的再次违捕以期捞回来,不到非逼无奈不交款,甚至有的渔民变相逃避处罚,今天违规被你处罚,明天我就想法过户或承包另一条船,即使法院强制执行也让你找不到人。为此,山东省于1992年秋汛管理前专门制定了《渔业行政处罚申请减免说情登记卡》,以期来制止不正当的说情者。

()违法不究

这主要表现在:地方保护主义。有些地方渔政干部的全局观念、法制观念淡薄,封建割据的旧意识没有彻底清除,他们曲解了“为任一方,造福一方”的真正含义,为保护本地利益,甚至不惜损害全局利益。这就造成了有些地方渔政检查员在查处违规渔船时,只查处外地船,不查本地船,许多市、县干部群众对此反映强烈。消极怠工。这主要表现在国家或省统一组织的大型管理中,极个别渔政检查员为了省油或者其他原因,出工不出力,虽然在分配给自己的管理区域内有大批违规船作业,但既不管也不问,任由违规船捕捞。关系船。有些渔政检查员在查到与自己有关系的违规作业船时,不是一视同仁,而是网开一面,甚至有的渔政船长或船员见到与自己有关系的违规船时,不帮靠或不积极帮靠而任其逃掉。

三、主要对策

1.加强渔业立法。尽快修改《中华人民共和国渔业法》及其配套法规,建立并完善与其相配套的规章,使渔政检查人员在执法过程中真正做到有法可依。

2.加强法制宣传。要进行经常性的渔业法制宣传教育工作,使有关渔业法规深入人心,提高渔民知法、懂法、守法的自觉性。

3。加强执法内部监督。要逐步健全渔政执法自我监督机制,坚决查处渔政队伍内部的不法行为。

4.加强培训,提高素质。要通过多种方式加强政治思想和业务培训,提高渔政执法人员的整体素质,要完善渔政检查员考试考核制度,坚持持证上岗。

5.加强理论研讨。要积极开展渔政管理理论的研讨活动,提高渔政管理理论水平。

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