王诗成:关于渔政管理学的定义、任务及其研究范围的探讨

来源:王诗成   发布时间:2019-09-05 16:40:57 
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农业是国民经济的基础。渔业是大农业的重要组成部分,在国民经济中占有一定的地位。发展渔业对于满足城乡人民生活需要、改变人民食物构成、增加出口创汇具有重要的作用,同时也是调整农业结构、促进我国农村经济全面发展、使广大渔()民尽快富裕起来的一条重要途径。

渔政管理是现代渔业经济发展中不可缺少的一个组成部分。现阶段渔业已从单纯的狩猎型发展为管理增殖型渔业。在过去相当长的历史阶段,人们认为水产资源是敢之不尽的,不顾客观规律地摄取,这就产生渔业的自由开发竞争,导致滥捕水产资源,生产布局不合理,作业结构欠妥,渔船猛增并集中于近海,渔业环境严重污染,鱼类赖以生存的基本环境生态条件遭到破坏,导致我国近海渔业资源衰竭和渔业环境的破坏。

党的十一届三中全会以来,总结我国30多年来渔业生产的经验教训,借鉴国外的先进经验,确定了加强渔政管理,繁殖保护水产资源的战略指导思想。自1978年以来,国家、沿海各省、市、县渔业行政主管部门相继恢复和设立了渔政监督管理机构,内陆重点渔业省、市、县以及大型湖泊、水库和重要江河一般也设立了渔政机构。据1991年统计,全国已有县级以上渔政机构1 744个,渔政人员16 700余人,群管组织人员13 700人。1986120,第六届全国人大常委会第十四次会议正式通过了《中华人民共和国渔业法》,并于同年71生效,它标志着我国渔业走向依法兴渔、依法治渔的轨道。

一、渔政管理学的含义

渔政管理是整个管理科学中的一个分支。它既具备管理学的共性,又有其自身的特点。一方面,国家根据本国的国情与渔业资源状况,通过渔业立法,把已经被实践证明正确的方针、政策和管理方法等用法律的形式规定下来,使其具有权威性、稳定性和连续性。另一方面,国家通过设置渔政监督管理机构,并授予行政执法权,来监督检查渔业法规的贯彻执行,维护生产秩序,保护生产者的合法权益,提高经济效益、社会效益和生态效益,以促进渔业生产力的发展。

渔政管理的含义可分为广义的和狭义的两种,广义的渔政管理,是指国家通过立法和执法手段对渔业生产全过程所进行的计划、组织、指挥、调节、监督等一系列的管理活动。狭义的渔政管理就是指渔政监督管理机构依据渔业法律法规对渔业实施监督管理的一系列行政执法过程和管理活动。

二、渔政管理的任务

渔政管理是各级渔业行政主管部门的重要工作,随着渔业生产力的发展,管理的重要性越来越突出,任务也越来越繁重。根据渔业法律法规的规定和渔业生产的特点,渔政管理的任务可概括如下:

1.宣传和监督检查国家渔业法律法规的贯彻执行

宣传教育是渔政管理的重要手段。深入开展渔业法规的宣传教育达到自觉地遵法、守法,是渔政管理的目的。通过宣传教育与处罚相结合,解决好堵与疏的关系,使广大群众自觉守法。

“依法治渔”是保障渔业振兴的重要途径,我国的渔业从“自由入渔”的无政府状态到行政命令式的“一刀切”,经历了漫长的历史阶段。在这个阶段中,由于长期无法可依,使渔业生产畸形发展,酷渔滥捕,重捕轻养等不正常现象始终困扰着生产的发展。

通过执行有关渔业的法律、规则、条例等来监督管理渔业生产活动。完善的渔业法规可包括渔业基本制度、资源保护、渔业发展、贸易流通、渔业金融、社会保险、渔船及船员职责、海港与海岸、防治污染及灾害以及渔业国际关系等方面的内容。渔政机构的首要任务是执法的职能,任何法律作为一种国家意志,只能通过执法付诸实施,才能规范人们的行为,起到应有的作用。为此,国家授权渔政机构负责监督检查渔业法律法规的贯彻执行。

2.监督检查渔业资源的繁殖保护以及合理开发和利用

渔业资源是渔业生产的物质基础,只有科学管理,合理开发使渔业资源得以持续利用,渔业生产才能持续稳定地发展,然而,由于渔业资源自身固有的特点(共有性、洄游性、隐蔽性、变化性等)和人们处理各种关系(眼前与长远、局部与全局、捕捞与养殖、产量与产值等)的认识和方法的差异,增加了监督管理的难度。为了达到繁殖保护进而合理利用渔业资源的目的,就需要以科研调查为依据,按照客观规律,制定出有效的措施,并依靠国家强制力付诸实施,以保证渔业资源的合理开发和利用。

渔政管理是遵循水产资源生长的自然规律,通过法治管理、政策宣传与实施、科学普及等来完成这项任务,使未开发的资源能有计划地得到开发利用,已开发的要合理利用,开发过度的资源要限制开发,进行保护、增殖。做到渔业生态平衡,获得较好的经济效益。

3.对内维护渔业生产的正常秩序

任何行业要正常生产,都需要创造一个良好的外界环境条件,渔业更是如此。就捕捞业和养殖业而言,其显著特点是作业场所大都在江、河、湖、海水域,环境条件千差万别,具有艰巨性和风险性。随着生产的发展,捕捞渔船不断增加,养殖面积迅速扩大,渔场纠纷、边界纠纷、网具纠纷时有发生,由争滩涂、争水面发展到偷抢养殖产品、设施等,严重地影响了生产的发展,因此,维护正常的生产秩序,保护生产者的合法权益,已成为渔政工作的重要职责。

渔政机构依靠统一领导分级管理、专管与群管相结合的组织系统,使渔业水域、资源与渔场、渔船的生产作业,都由相应的各级渔政机构负责,维护渔业生产正常秩序。

4.对外代表国家维护渔业权益

我国的渔业权益是神圣不可侵犯的。按照《中华人民共和国渔业法》的规定,凡进入我国管辖的水域从事渔业活动的外国人、外籍渔船,都必须遵守我国的有关法律、法规和渔业协定,并授权国家渔政机构代表国家对外行使渔政渔港监督管理权。凡违反我国有关法律法规和有关规定者,应及时予以警告、驱赶和惩罚,以维护我国法律的尊严,维护我国的渔业权益。

近年来,在我国水域中来自不同国家或地区的渔船日益增多,其中有的是没有外交关系和渔业协定的,海上事故、生产纠纷都有所增加,因此,必须提高警惕,严格按照规定手续及法规办理,加强请示报告,处理好对外关系。

5。负责审核和发放渔业许可证

渔业许可证制度是渔业管理中最根本制度,它对于捕捞、养殖、运销业等各种作业类别的全过程作出允许或禁止的规定。包括作业场所、时限、渔具规格、数量、捕捞、收购对象、养殖品种、面积、场所及方法等,均通过发放渔业许可证,使其生产活动具有合法性。渔业许可证既是渔业生产者依法从事活动的执照,又是日常管理中渔政机构实施监督检查的重要依据。

6.协助有关部门保护渔业水域生态环境

渔业生态环境的优劣,直接决定着渔业资源的兴衰。工业生产高速发展和水产业自身产业结构的不合理,均给渔业水域生态环境造成污染和破坏。近几年来,因污染引起的突发性鱼虾死亡事件时有发生,赤潮频繁出现,使近海渔业资源和水产增养殖业遭受巨大损失。因此,加强对渔业水域环境的监视监测,协同有关部门综合治理水域污染,已成为渔政部门责无旁贷的任务。

7。参与有关渔业方面的其他管理

渔业管理工作千头万绪,渔政管理范围正在逐步扩大。诸如增殖的管理、渔业通讯的管理、渔业安全的管理、海上缉私及防潜防逃等,努力做好这些工作均体现了为渔业生产服务、为广大渔民服务的根本宗旨。

三、渔政管理研究的范围

1.研究渔业资源变化的规律性

加强渔政管理,其根本目的是为了维护渔业生态环境,保护、增殖并合理利用渔业资源,保障渔业生产者的合法权益,促进渔业的振兴和发展。因此,渔政管理必须把渔业资源的兴衰作为渔政管理的研究对象和依据,着重研究渔业资源生长的周期性规律、生长的连续性、比例性的生态规律、捕捞强度与渔业资源再生能力的规律以及渔业资源休养生息的规律等。把渔业资源的繁殖、保护和合理利用当作渔政管理的一项中心任务,作为渔政管理的出发点和归宿。正视渔业资源状况,正确地、合理地、有计划地组织渔业生产,把自然规律和经济规律始终有机地密切结合,通过对渔业资源实行科学管理,以期获得持续的最大渔获量。

2.研究渔政管理的自身规律性

渔政管理作为国家对渔业进行的一种宏观管理,有其自身的、不同于国家其他行政机关的个别规律。渔政管理自身的规律性一般包括:根据渔业资源状况,力求捕捞强度与资源状况相适应而实行渔业捕捞许可制度,以控制近海捕捞强度;为了保护渔业资源,根据主要经济鱼类的各个生活阶段和鱼群活动的产卵场、越冬场和幼鱼索饵洄游、分布等情况,实行禁渔制度;为了保护渔业资源而禁止使用对渔业资源破坏严重的渔具渔法和限定网具尺寸;为了保护珍稀水生野生动物和重要名贵品种,规定捕捞对象的可捕标准和幼鱼比例;根据渔业资源的可捕量,有利于保护和合理利用资源而规定作业渔船数量等。

3。研究衡量渔政管理的三要素

成功的渔政管理应是生态效益、经济效益和社会效益的三统一,有了合理、高效的生态环境才会有较高的经济效益,如果违背经济规律,必然会引起生态的破坏,生态平衡失调,经济效益低下,就无社会效益而言。

一是生态效益。研究正常的水域生态平衡是否遭到破坏,渔业资源结构是否发生变异,渔业水域环境是否处于良好的状态;在所进行的渔业生产活动中,物质循环、能量转化是否保持最佳的状态。

二是经济效益。渔政管理是促进最大经济持续渔获量,力求把管理与市场供求关系有机结合起来,真正做到增产、增收、增效益。

三是社会效益。渔政管理的社会效益的主要内容是整个社会是否有相当数量并且有一定质量的产品,是否对国家建设有大的支持和贡献,是否扩大社会就业面,促进安定团结。

4.研究渔政管理与有关部门的关系问题

(1)渔政机构与渔港监督和渔船检验机构的关系:渔政机构、渔港监督机构和渔船检验机构都是同级渔业行政主管部门的职能机构,三者关系密切。渔业船舶必须持有渔政机构颁发的渔业许可证(如捕捞、养殖、收购和辅助渔船许可证),渔港监督机构签发的职务船员证书和航行签证簿,以及渔船检验机构颁发的渔业船舶证书,方可作业。缺少其中任何一种证件,均属违规,渔港监督管理机构不予放行。在禁渔期间,属于禁止捕捞的渔船,渔港监督机构也不予放行。对未经渔政机构批准而私自建造的捕捞渔船,渔船检验机构不予检验。

(2)渔政机构与公安(边防)部门的关系:在对渔业生产秩序、渔村的社会治安问题上,各级渔政监督管理机构主要是协调好与公安部门的关系。在对渔业资源的管理问题上,各级渔政机构是其主管机构,依法行使渔政监督管理权,公安是它的坚强后盾。在社会治安管理方面,公安部门是主管机关。对于拒绝、阻碍渔政检查员依法执行公务的行为,如偷窃、哄抢或者破坏渔具、渔船、渔获物的行为,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定进行处罚,各级渔政机构予以协助配合。

(3)渔政机构与司法机关的关系:司法机关是全方位的执法机构,具有司法审判权(法院)和司法检察权(检察院)。它既对各级渔政机构正常执行公务起着重要的保障作用,又对各级渔政机构的执法情况起着监督和制约作用。

首先,当事人对各级渔政机构作出渔业行政处罚决定,逾期不起诉,又不履行的,作出处罚决定的渔政机构必须申请人民法院强制执行。其次,各级渔政机构在执行公务时,对触犯刑律、构成犯罪的当事人,应提交司法机关依法追究刑事责任。

(4)渔政机构与环保部门的关系:在对渔业水域的污染防治方面,主要是研究如何加强各级渔政机构与环保部门的配合,渔业水域受到污染,造成损失的,由各级渔政机构协同环保部门处理。在渔政监督管理机构得到合法的授权后,由渔政机构负责,必要时请环保部门协同处理。一般的社会性公害污染问题,主要由环保部门负责,涉及渔业水域生态环境的监测,由渔政监督管理机构及其所属的渔业环境监测机构负责。

(5)渔政机构与海洋管理部门的关系:在维护国家海洋权益、保护海洋渔业资源和海洋渔业环境方面,主要是研究如何加强渔政管理机构与海洋管理部门的配合。

(6)渔政机构与工商行政管理部门的关系:水生动植物一经采捕,多数成为商品进入流通渠道,部分直接上市销售,渔政机构要研究如何争取工商行政管理部门的支持和配合,联合进行市场检查。通过对渔具销售和鱼市场的管理,可以堵塞非法渔具和非法渔获物的来源及销售渠道,从而保护了渔业资源,保障了水产品质量,活跃了城乡市场。

此外,还应研究如何加强同海军和海上安全指挥、海难救助等部门的支持和协助。研究与加强同他们的合作,能够更有效地履行渔政管理的职责。

5。研究渔政管理自身建设和发展:一是如何理顺管理体制,实现渔政机构规范化。研究渔政机构的设置如何与其所担负的管理任务和执法地位相统一。树立大渔政的观点,改变渔政、渔监相分离的状况,沿海省市县应成立渔政渔港相统一的管理机构,即集渔政管理、渔港监督、渔业环境保护、渔业安全、渔业电讯于一体,建立在水产主管部门的领导下、又相对于水产行政主管部门的渔业执法机构,使渔政逐步走上以港口为依托,港口、海陆综合管理的轨道。对乡镇大中型水库、沿海重点乡镇渔政机构的设置,研究定性、定编、统一名称,以形成国家、省、市、县、乡五级渔政管理网络。要建立和完善村级群管组织,以实现专管与群管相结合的中国式的渔政管理体制。

二是如何搞好渔政基础设施建设,逐步实现渔政管理手段的现代化。研究国家和省渔政部门配备哪些专用设施,逐步实施配备海域监视监测和抢险救生专用直升飞机,渔政船应根据管理的需要,分不同海域进行定型、定装备,对哪一级机构应配备哪类渔政船和监测取证手段应有统一的标准。渔政基础设施建设的经费,要按照现行财政管理制度和渔政工作的特点,采取两条腿走路,一方面按科目报各级财政分别承担,另一方面采取“取之于渔,用之于渔”的方法,走自己武装自己的路子。

三是研究如何搞好理论研究和培训工作,提高决策能力和执法水平。渔政理论研究工作,是提高宏观决策、宏观控制,增强工作的预见性和主动性的有效途径,也是坚持实事求是思想路线的重要保证。当前渔政工作面临着许多新情况、新问题需要深入调查研究,改革探索,走出一条适合中国国情的渔政工作的新路子。在教育培训方面,主要研究如何建立和实行严格的制度。对新调入的渔政检查员,要经过半年以上正规、系统的培训;《渔政检查员证》的发放必须经过严格的考试考核,取得合格证书才能上岗执勤。培训、轮训工作要实行制度化,明确省、市、县的轮训范围和轮训目的要求,建立渔政专科学校和渔政职业中专班,建立中国渔政管理专业技术资格考试制度,形成合理的渔政教育培训体系,全面提高政治素质和业务素质,以适应队伍建设和繁重管理任务的需要。

四是建立和完善内部管理制度,实现队伍管理工作的制度化、规范化,研究如何加强渔政队伍的廉政建设,不断地整顿思想、整顿作风、整顿纪律,加强对渔政人员的宗旨教育、法制教育、职业道德教育和反腐蚀教育,提高拒腐防变、遵纪守法的自觉性。研究如何实行“两公开一监督”制度,建立和完善社会监督机制和内部制约机制。对违法违纪案件,特别是大案要案,要严肃查处,决不护短。对在职的渔政人员要研究定岗定位,实行渔政岗位责任制和目标管理责任制,层层建立考核制度,按照目标化管理要求,定期对各级渔政工作进行考评,以增强调动广大渔政人员和各级领导的责任心和积极性。

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